从社会视角浅析行政执法中存在的问题及对策

行政执法关系着广大人民群众生产、生活的方方面面，是现阶段我国社会主义法制建设过程中最主要的内容、最重要的环节之一。近年来，特别是中共十五大和新宪法确立的依法治国、建设法治国家的基本方略以及最近召开的十八届三中全会关于加强法制建设的有关内容的发布，调动了政府各部门行政执法的积极性，在行政执法方面取得了很大成绩。但在与社会生活的许多方面预期相比，还是存在很大的差距，甚至出现为了私利乱执法的行为，行政执法的现状不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

视角一：　　

2007年左右，民警李某认识了在卢氏县经营根雕工艺品的吉某。由此，李某得知吉某会做根雕工艺品，吉某也知道李某是森林公安民警。

　 2011年1月，李某从湖滨森林警察中队调整至三门峡市森林公安局刑事侦查大队工作。李某为了得到领导认可，于2011年3月向时任刑事侦查大队副队长（主持工作）的谢某和分管刑事侦查大队工作的副局长冯某汇报，卢氏一姓吉的有大量野生动物标本。冯某、谢某为了出成绩，扭转考评落后的局面，同意李某假扮买家对吉某进行引诱，促使吉某将一只金雕标本（国家一级保护动物）、两只鸳鸯标本和三只红腹锦鸡标本（均为国家二级保护动物）以1.45万元的价格送到三门峡与李某交易。

　 2011年3月30日，吉某乘坐出租车将两只鸳鸯标本、三只红腹锦鸡标本送至三门峡与李某交易。由于此次吉某没有送金雕标本，李某请示后，冯某指示先不要抓捕。

　 2011年4月1日，吉某和妻子乘坐宋某驾驶的车辆将金雕标本送至三门峡与李某交易。当天，冯某带领侦查人员到李某与吉某约定的交易地点，将吉某等三人当场抓获。

　  当天，经冯、谢审批，三门峡市森林公安局对吉某夫妻及宋某以涉嫌非法运输珍贵、濒危野生动物制品罪立案侦查，同日决定对宋某取保候审，对吉某刑事拘留。4月2日，决定对吉某妻子刑事拘留，吉某及其妻子被羁押于陕县看守所。

　  2011年5月1日，三门峡市森林公安局以吉某夫妻涉嫌非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物制品罪提请湖滨区人民检察院批准逮捕。

　　经审查，三门峡市湖滨区人民检察院发现了此案的蹊跷之处，认为这是一起典型的钓鱼执法，吉某夫妻不构成犯罪，并于2011年5月6日作出不批准逮捕决定。当年5月7日，吉某夫妻被释放。同时，湖滨区检察院向湖滨区人民法院提起公诉，请求追究冯某、谢某、李某三人的法律责任。

　　湖滨区人民法院经审理认为，冯某、谢某、李某身为公安民警，在侦办刑事案件过程中，违反法律规定的权限和程序，未正确履行刑事侦查职权，致使公民合法权益遭受重大损失，严重损害了国家机关形象，三人的行为均已构成滥用职权罪。同时，三人在接到侦查机关电话通知后主动到案，如实陈述事实，其行为应认定为自首；三人也已就其滥用职权行为造成的后果积极采取了善后措施，弥补、挽回已造成的后果，结合其自首情节，依法可以免除处罚。遂依法判处三人犯滥用职权罪，免予刑事处罚。这件案列可以看出社会生活中这种为政绩的违法执法行为确实存在，这种执法行为不仅损害了国家利益，国家权威的尊严，而且引诱无辜群众犯法，损害了群利益，造成了不良影响。对于这种违法执法行为我们应该严厉打击。

视角二：

2003年5月18日，某公司购得直径为10mmhr3355钢筋混凝土用热轧带肋钢筋19.5吨。在运回过程中，某市公安局交通巡警中队检查时发现该批货无任何手续，遂移交某市工商部门查处。该工商部门以某公司的上述货物无进货发票及质检报告，涉嫌销售不合格钢材，违反产品质量法的规定立案。同日，工商部门对该公司的有关人员进行调查核实，确认上述事实后，依据产品质量法第十八条第一款第四项的规定，对上述货物予以扣押，并与该公司的代理人戴某共同从上述物品中以随机抽样方式抽取三根，每根1.2米，其中一根留样，两根送检，戴某在抽样取证记录上签名并注明“对抽样无异议”。5月19日，该工商部门委托某产品质量监督检验机构进行检验。5月20日，该质量监督检验机构出具（2003）机电第11921号检验报告。该报告的检验项目中纵肋高、间距、重量偏差三项的检验结果判定为不合格，其他项目均为合格，遂作出“样品经检验，不符合GB1499-1998标准规定的要求，判该样品不合格”的检验结论。该检验报告同时注明“本所仅对来样负责，检验结果供委托者了解样品品质之用”。5月21日，工商部门将检验报告送达某公司，该公司的代理人朱某签收，并注明“无异议”。5月22日，工商部门对上述货物进行封存，其后履行处罚前的告知程序。7月15日，工商部门以某公司销售不符合国家标准的产品违反产品质量法为由，作出行政处罚决定，责令停止销售，没收被封存的货物。某公司不服该处罚决定，向法院提起行政诉讼。

从上述事实看，工商部门依照国务院办公厅《国办法2001第57号》文件精神对流通领域的商品质量行使监督管理职能是正确的。从表面看，工商部门因某公司所购钢材无进货发票及质检报告，进行立案，后又对相关人员进行调查，对钢材进行抽样送检，依据检验结论在履行了告知程序后对原告作出了行政处罚决定，似乎其认定事实清楚，处罚程序合法。但经严格审查，就会发现工商部门在认定事实上存在如下问题： 

1.对鉴定物的抽样取证应由哪个部门行使？工商部门有权对流通领域的商品质量行使监督管理，但是否有对鉴定物的抽样取证的资格？对此法律未作规定。虽然规范性法律文件《工商行政机关行政处罚程序暂行规定》第三十三条规定“抽样取证，应当有当事人在场，并开具物品清单，由办案人员或者当事人签名或盖章”，但如果工商部门所抽的样品不符合有关技术规范的要求，则对该样品作出的鉴定结论的证明力也是有限的。鉴于对鉴定物的抽样取证是一项科学性、专业性较强的工作，应当由专门的鉴定机构进行。 

2.该工商部门抽样程序、方法、数量也不符合有关规定。根据GB1499-1998钢筋混凝土用热轧带肋钢筋标准，对尺寸、表面的取样、试样方法为逐支检验，对重量偏差的测量，试样数量不少于10支，试样总长度不小于60米。而该工商部门仅取样2支送检，其长度仅2.4米。这说明工商部门非专门的检验机构，可能是对抽样送检的程序不熟悉，也可能是熟悉该程序而未按此程序进行。总之，该工商部门抽样的程序、方法、数量也不符合GB1499-1998钢筋混凝土用热轧带肋钢筋标准的规定，导致该工商部门认定事实方面出现错误，处罚的主要证据存在问题，从而影响到其行政行为的合法性。 

3.该工商部门处罚所依据的检验报告不能作为作出处罚决定的定案依据。某产品质量监督检验所对该工商部门送检的样品进行检验后，出具（2003）机电第11921号检验报告，该报告虽明确表示“该样品不合格”，但它同时注明“本所仅对来样负责，检验结果供委托者了解样品品质之用”。由此可看出，检验机构的结论仅对来样负责，该检验报告只能证明送检物的性质、质量，不能证明上述货物的性质、质量，故该检验报告不能作为该工商部门作出处罚决定的定案依据。 

从上述审查可以看出，行政行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政行为前应明确地认定相关的事实。事实的存在及其正确的认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性、合法性的前提和基础。如果事实不清或认定事实错误，或者根本就不存在作出某种行政行为的事实，或者没有足够的证据证明事实，或者事实未经充分调查而确定，都应视为行政行为在认定事实方面有错误，从而影响到行政行为的合法性。对于事实不清、证据不足的行政行为，有关法律不能草率的做出处罚的决定。

从以上两个案例我们可以看出行政执法中存在很多问题，有的问题甚至相当突出，也有必要对其采取适当的对策。我们想要建设社会主义法治国家需要加强对行政执法问题的解决。

  一、 行政执法是一种具体行政行为区别于抽象的行政行为，,是行政主体实施行政管理，行使行政职权。在我国行政执法除行政处罚外，行政执法还包括行政许可、行政确认、行政强制、行政监督检查等多项内容，它是国家权力的一种体现，是国家的政策、法够得以实施的保障，国家能够正常运行，社会生产秩序、生活秩序能够有效维护，都与行政执法息息相关。近几年，我国为了规范行政机关的行政行为，保障行政管理相对人的合法权益，更好的建设社会主义法治国家。相继出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等相关法律。各地方政府也分别制定了适合本地方情况的一系列政府规章，这些法律法规和规章，从规范行政权力，严格执法程序等方面对行政机关公务人员履行行政职责提出了严格、具体的要求，为行政管理适应社会主义市场经济的需要，行政管理迈向法制化轨道奠定了基石，为依法治国、建设社会主义法治国家提供了有力的保障。当然这些措施并没有太多的改变行政执法中的违法现象，为了政绩和个人私利，行政权被越来越多的滥用，导致一些地方出现了像“钓鱼式执法”这样的有损国家利益，有损社会和广大人民利益的执法活动。具体体现在一下几个方面：　

（一）为了私利乱执法问题。行政执法本应该是为广大人民群众谋利益的行政活，但近年来行政机关的权力与利益仍没有完全分离，许多行政机关以及国家工作人员把执法权当成机关、个人谋取利益的手段，主要表现在以下几个方面：一是为私人谋利益。有的行政执法部门会给执法人员指定一定的任务量，将任务完成情况与个人功绩、奖金直接挂钩。二是为行政部门谋利益。在日常生活中，有些行政执法部门以行政执法的名义，乱收费、乱罚款、乱审批、乱摊派，搞变相创收，形成利益集团进行权力寻租。三是行政执法权滥用。行政自由裁量权给予了执法机关和执法人员较大的执法选择空间和余地，使部分执法机关和执法人员根据个人意愿、好恶进行裁量，甚至以人情、物质等利益作为自由裁定的交易砝码，使行政执法失去了应有的公平性和恰当性。以这些现象为代表的趋利执法问题严重扭曲了行政执法既定的目标追求，不仅降低了行政执法的效率，还产生了大量的行政违法行为，滋生了官僚主义和腐败现象。

（二）行政执法的依据没有统一的标准。我国现今行政执法依据种类很多，有国家的法律、行政法规、行政规章，各地方都有自己关于行政执法的地方性规定，制定标准因地而异，其呈现出的问题也不一而足。《行政处罚法》出台前，一些法规、规章设定的行政处罚种类不规范，如停止供水、加收水费、扣发拆迁安置费等民事责任被列为行政处罚；一些行政处罚超出其设定权限，如没有上一位阶法律规范，在规章中设定三万元以上的罚款，停产停业、降低资质等级、吊销资质证书等行政处罚。加上理论上如何区分“设定权”和“规定权”，在实践中下一位阶的法规如何把握待于研究和解决的难题，特别是许多法规、规章的清理工作并没有完成，摆在行政执法人员面前的一个现实问题，就是实施行政处罚时首先要判断执法依据的合法性，这对行政执法人员来说是一个大问题，很多时候其难以判定某一执法依据的有效性、合法性，从而为具体行政行为的合法性也带来隐患。

   （三）执法方面出现冲突问题。在我国执法部门作为各级政府的组成和职能部门，应该为实现政府的管理目标而共同执法、相互配合与支持。但在具体实践中，行政执法的状况却很糟糕，执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。目前，有些行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间职责不清，进而导致执法冲突；有些执法部门的执法权在纵向划分上也缺乏明确分工，执法重叠现象较为严重，常造成上下两级行政执法机构对同一个违法行政行为进行重复处罚，并发生冲突的现象，在群众中造成很坏的影响，影响了办事效率，造成资源浪费，甚至造成一些不该有的惨剧发生。

（四）执法人员素质不高。在具体的行政执法中，执法人员素质需要从多方面考虑，要考虑社会选拔用人机制、行政机关内部自身，以及其他行政机关执法人员主客观因素。具体表现在以下几个方面: 

1.执法人员理论水平存在很大差异。

在执法人员成分中高学历的执法人员不少，但绝大部分学历很是较低的，一是进入执法队伍学历以及综合素质相对较低，在某县的刑警队监督台上，一串刑警队人员名单，中专学历仅占名其余全是高中学历，足以看出这现实存在的问题。二是有些执法人员一旦进入这个行业积极性就失去了，前进的动力不高。许多执法人员认为自己进入这个行业就成了公务员，就有了所谓的“铁饭碗”即使工资不高，也乐在其中，执法的积极性降低。三是许多行政部门为了减少工资发放，为部门节省财力，不考虑执法人员应具有的素质而雇佣一些素质、理论水平等各方面不合格的社会人员执法，造成了很严重的后果。就如在目前经常出现的“城管打人”现象。

2．执法人员执法操作能存在很多问题。

一些具有高学历，高理论水平的执法人员，并不一定就在执法具体操作上有出色表现。在具体执法中有相当一部分执法人员业务不精，不懂执法程序，甚至为了某种私人或部门目的或受一些其他因素影响，做出的行政处理决定是不公平的。具体表现在以下几个方面：

1、行政处罚有的轻有的重。

2、同样行为不同处罚，不同行为同样处罚。

3、行政处罚时考虑了不应考虑的因素或未考虑相关因素。

4、为谋私利乱处罚现象比较严重。

　二、行政执法存在问题的原因　　

（一）行政体制方面的原因。行政体制方面存在的问题是行政执法存在问题更深层次的原因，一是与市场经济发展相适应行政体制还没有形成系统，还需要不断的加强和完善。二是长期以来在我国行政管理领域形成的传统的与计划经济相适应的行政管理体制仍在起着重要的负面作用。这种旧的行政管理体制存在着权责不清，关系不顺的弊病。特别是在体制改革的过程中，行政管理体制既存在行政执法职权划分不清的现象，又存在权力过分集中的现象，造成行政执法避难就易，相互扯皮、争权夺利等现象时有发生，造成行政效率低下。 

（二）行政观念还很落后。政府行政部门的宗旨是全心全意为人民服务，行政权力来源于人民的委托，其行使的主要目的在于为人民服务。依法行政首先是依法治官、依法治权，行使的目的在于服务人民。行政机关工作人员只有牢固树立权力本原意识，才能摆正自己和人民群众的关系，才能真正做到依法行政。随着《纲要》和《决定》颁布实施，行政机关工作人员的法治意识在一定程度上得到了加强，能够逐步学习运用法律思维来处理问题、进行行政决策，但受到固有的、落后的行政观念影响，有些行政执法人员的认识还不够深刻，有些还比较片面化，仍然把行政作为简单管理甚至发展成为“对付”行政相对人的工具。

（三）行政监督中制约方面存在很大问题。首先是监督体系的制约性原因。我国的行政执法监督机构已经较为健全，但各种监督主体不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题，彼此又缺乏联系和沟通，缺乏监督合力，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制。就行政系统内部监督而言，对具体行政执法行为的监督，除了政府法制机构的综合监督外，通常是由行政执法部门自己负责，造成了既是运动员又是裁判员的无效监督状态。就外部监督而言，党的监督、人大监督、司法监督、群众监督均存在一些不足，且多限于对个案的事后监督方式，客观上难以对行政执法工作进行常规性监督。

　　再就是行政执法监督中的制约性原因。行政执法监督是众多监督主体之一，属于行政机构内部的层级监督，基于行政管理的层级性，其监督效果较其他监督方式而言应当更明显，监督范围也突破事后监督，同时侧重于事前和事中监督。因此，应当逐步加强行政执法监督，但造成现阶段行政执法监督乏力的状况，既有认识上的因素，更有制度上的制约原因。认识上，不少部门担心责任追究会影响本部门的形象和执法工作人员的积极性，不愿意对违法的行政行为予以追究。制度上，多数部门既缺乏明确的岗位职责和执法绩效考核等执法监督基础制度，也没有相应的责任追究等监督结果制度，如没有将监督的结果与执法工作人员的奖惩切实挂钩，对于监督、考核的结果，有的部门、系统既不表彰也不通报批评；有的只奖优，不罚劣；有的通报批评不记入个人档案，没有监督力度。以上这些做法都使得监督制度的真正作用难以落实，使之流于形式。

　三、针对行政违法执法的对策。

　　近年来行政执法中许多问题问题，集中反映了我们在法治政府建设过程中的基本矛盾，即先进的法治理念与落后的行政执法观念、体制的矛盾。要从根本上解决这些问题，必须大力培育行政法治理念，健全行政执法体制、机制和制度，特别是将完善行政执法监督机制，增强执法监督效果作为法治政府建设的重中之重抓紧抓好。

（一）加快行政体制方面的改革。

当前行政执法中暴露出了许多问题，特别是现行行政体制中执法的财政经费保障机制和行政执法体制已经成为当前推进依法行政的重大障碍，这个体制上的障碍如果不清除，依法行政将只能是一句空话。国务院依法行政实施纲要已经提出了前述两个体制改革的方向和目标，但如何科学稳妥地推进各项措施，保证改革不流于形式，是需要认真思考和研究的问题。总结我国行政管理体制改革的经验和教训，当前推进两个体制改革必须注意以下两个方面：

一是进行改革必须遵循科学的原则。坚持科学原则是现代行政管理的内在要求。推进行政体制改革，必须认真进行调查和分析研究，注重社会广泛参与与论证；体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制等的设计，都必须按照现代科学管理的要求办事，而不应当局限于狭义经验或为了追求政治轰动效果而违背科学精神“穷折腾”。如在行政执法机构方面，实现机构精简是必需的，但不能搞盲目的裁减合并，而应当按照现代行政管理的要求，着眼于管理的实际需要和提高行政效能，注重行政执法体制整体运行的质量和协调性，科学地界定和整合执法职能，理顺横向纵向的执法职能。

二是要特别注意立法的保障作用。体制改革必然触动既定的权力和利益格局，因此改革要有序、成功地推进，必须依靠一定的程序设置和立法来提供保障。通过立法保障改革的推进，一方面是强调改革自身理性的要求，因为确立法律制度的过程就是理论论证的过程，另一方面改革的方案或基本原则一旦为法律规定，就具有刚性约束力，任何组织和个人都得服从法律而不得突破，这将有利于改革目标的实现。

（二）注意加强宣传教育，转变行政执法观念。

要站在落实科学发展观和构建和谐社会的全局高度，加强行政执法宣传教育工作，保护行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政，平息群众与政府之间的矛盾。要深入开展全民普法活动，通过坚持经常性的上街宣传和固定宣传栏宣传、加大报纸、电视媒体宣传力度、深入社区、学校进行法制宣传等方式，开展行政诉讼法律法规的宣传活动，不断增强公民的法制观念，营造依法行政的法治环境。要加强对行政执法人员的思想教育，促使行政执法人员特别转变思想观念，清除官本位、特权思想等专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。要加强对领导干部的理念教育，牢固树立现代行政执法理念，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次，转变政府职能，由命令与服从的等级关系过渡到权力与权利的均衡关系，由官本位、权力本位过渡到民本位、权利本位，对政府权力运行的范围、方式和方向作合理调整和配置，促进政府向服务型政府转变。

（三）加强对行政执法人员的培训和教育，努力提高行政执法人员素质。

规范的行政执法队伍和行政执法人员的素质高低与行政执法水平有直接关系。为此，建立规范的行政执法队伍，提高行政执法人员的素质，提高执法能力，是各级行政执法机关的一项长期而艰巨的任务。一是对新进行政执法机关的执法人员，要进行行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政机关移送涉嫌犯罪案件规定以及专业法律、法规知识培训，并严格建立并实行考核录用制度，方可从事行政执法工作。二是对在岗的行政执法人员进行清理整顿，实行优胜劣汰和公平竞争机制，逐步提高在岗行政执法人员的素质。三是建立行政执法人员档案管理制度，由政府法制机构全面管理各行政执法机关的行政执法人员。四是建立和推行行政执法错案责任追究制度，追究在行政执法过程中，违法执法，损害当事人合法权益的行政执法人员的法律责任，逐步淘汰不适应行政执法岗位的人员，逐步建立一支符合市场经济要求的行政执法队伍。五是强化政府法制机构对行政执法人员的监督，及时纠正行政执法人员的违法的行政行为。

（四）坚持惩防并重，加大行政执法监督力度。

要采取多种措施，落实权力机关监督，理顺行政监察机构体制，坚持外部监督和内部自控相结合，推进行政执法监督进入制度化、透明化、规范化轨道。一是开展经常性行政执法内部监督。扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极进行行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法的发生。二是加强政府法制机构的外部监督。将行政执法监督的对事权，扩大到既对事又对人，将对人的建议权转变到直接处理权，强化外部监督作用，提高行政执法监督权威。三是健全行政程序制度。建立健全以调查、听证、告知、回避、公开等制度为核心的行政程序制度，实现实体控权与程序控权并举，增进关系协调，保持利益平衡，实现形式合理与实质合理的有机结合，以程序公正促进实体公正。四是完善行政执法公示制度。依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法，建立行政执法投诉制度，严肃查处违法行政问题，严格责任追究，公开查处结果，以执法公开促执法公正。五是加大责任追究力度。根据行政执法的职能要求，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位，加大对行政执法责任制执行情况的评议考核和追究力度，构建不敢为责任追究机制。

四、总之，当前我国的行政执法中存在很多问题，这些问题不是一次性能解决的，需要我们在行政立法、执法等方面不断进行规范，加强相关方面的体制改革，提高相关人员的执法素质，转变行政执法观念等。切实把广大人民群众的利益作为行政执法的出发点和落脚点，贯彻好全心全意为人民服务的根本宗旨，让行政机关的作用得到充分的发挥。

参考文献：

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