浅析美国独立管制机构

    摘要：西方国家对公用事业的管制权力是通过法院、行政机构或独立的管制机构来行使。其中，就各国的管制机构来说，美国的独立管制机构最为典型和独特，它构成了美国公用事业管制法律制度的一个非常重要的部分。而我国的的行政主体均是以行政分权为基础来设立的，行政主体均是公法人，两者具有相互借鉴与指导意义。

   关键词：美国 独立管制机构 中国 行政主体

一 美国独立管制机构的含义 

    美国的中央行政机关中，部是最主要的行政部门，此外还有许多特殊的机构，它们也隶属于行政系统，但与普通的部有严格的区别。它们由国会通过立法创设，一般负责管理某项具体的经济或社会事务；它们不仅享有普通行政机构的行政权，还享有一定的立法权和准司法权；它们的成员由总统任命，但一旦任命之后便独立工作，不受总统的约束，除了遇有法定事由，总统不能免除其委员的职务。这类机构就被称为独立管制机构，因为他们一般采用委员会的组织形式，故又被称为独立管制委员会。

    当然，这里所谓的“独立”只是相对于总统而言的，因为它们虽然隶属于行政系统，但并不对总统负责，总统几乎不能干涉它们的工作，相对于部而言，它具有独立的地位。对于国会和最高法院来说，它并无任何独立可言。

 二  独立管制机构的产生和发展

传统理论认为，管得最少的政府才是最好的政府。它与自由竞争的资本主义是相适应的，整个社会由亚当•斯密所说的那只“看不见的手”来运作经济和组织社会。但随着科学技术的进步，经济空前繁荣，大企业或企业集团纷纷出现，它们占据了社会的大部分财富，垄断了许多关系国计民生的行业或部门，它们实行垄断经营，随意抬高物价，使得中小企业生产者的利益受到了极大的损害，传统的自由放任体制已不能适应社会发展和保护弱势群体的需要。面对日益扩张的垄断趋势，于是，政府纷纷设立一些管理经济事务的机构来主动行使干预社会的职权。

美国第一个独立管制机构——州际商业委员会就是在这种背景下产生的。它的诞生使得联邦和州的权限划分必须重新调整。成立州际商业委员会是有宪法依据的，这就是宪法所规定的联邦管理州际商业的权力。上个世纪三十年代，经济危机席卷全球，作为主要资本主义国家的美国蒙受重创，社会处于不安和动荡之中。这时候凯恩斯主义备受推崇。它主张加强政府在管理经济和社会中的作用，即加强政府的干在这时候成立的，比如：证券交易委员会、联邦电讯委员会、国家劳动关系委员会等等。这些独立管制机构的成立和运作对于解决社会的深层次矛盾、扭转经济危机的萧条局面、重组和重振美国经济发挥了重要作用。上世纪六十年代开始，独立管制机构的工作对象由主要为经济领域转入社会领域，这适应了当时西方国家向福利国家转变的目标。建设福利国家要求政府更多地干预社会生活，调整了社会财富的再分配，保护职工和消费者的合法权益，改善国民的生活质量。于是一些旨在实现上述目标的独立机构先后出现，并得到了蓬勃发展。

三  美国独立管制机构的职权

独立管制机构的权限独立管制机构是一个行政机关，但它不仅享有行政管理权，而且还享有一定的立法权和准司法权，这些权力直接来自于议会立法的赋予。

  （1）立法权

    立法权本属于国会，即国会立法才是真正的职权立法。但随着社会的发展，专业分工越来越细，国会没有时间、精力也没有能力就每项社会事务进行立法，但又不能放任在一些领域出现法律的真空，于是各种授权立法应运而生。议会通过授权把一部分立法权让与行政机关，当然也包括各种独立管制机构。这些机构就其管辖的事务制定行政法规、确定行业标准和其它规范。

  （2）执法权

    执法权是独立管制机构的主要权能，这是由于它是行政机关的本质所决定的。这里的执法，除了执行自己制定的法规之外，也包括执行国会的立法。

   （3）准司法权

    独立管制机构还有对违法行为进行裁决的权力，这使它承担了一部分司法权，由于它不是真正意义上的司法机关，且称之为“准司法权”。同议会的授权立法一样，这种准司法权也是基于议会的授权，原因也是如此——普通法院对于专业性强、技术要求比较高的案件缺乏应有的审判能力。

 四  美国独立管制机构的法律地位和功能

    美国的各级公用事业管制委员会习惯被人们称作“独立”管制机构。总体来说，它们的独立性表现在四个方面：（1）委员会成员的任期是固定的并且是缺额补选的；（2）委员会中的多数成员不得来自于同一个政党；（3）不得随意解除委员成员的职务，即使行政机构具有解除委员会成员职务的权力，仍需经过立法机关的审核；（4）委员会本身的运作程序减弱了行政控制的力度。委员会的决定一般依照公开听证的结果记录作出，在一定程度上排除了来自行政高层干预的可能性。

    美国的独立管制委员会与行政、立法和司法机构的关系表现在以下方面：

   （1）是与行政机构的关系,主要表现为:最高行政首长享有任命委员会成员和任命委员会主席或首脑的权力；委员会的预算和法律、法规颁布一般由行政机构负责办理；行政机构经常与委员会保持业务磋商，委员会亦需依靠行政机构进行执法。

   （2）是与立法机构的关系， 主要表现为:委员会通过立法机构建立并且根据立法机构的立法原则和授权范围行使其权力；对委员会的拨款以及其财务预算要受到立法机构的控制；委员会须定期向立法机构报告；立法机构有权通过听证和调查来了解委员会的运作和业绩；对委员会成员，包括对委员会主席的行政任命须得到立法机构的同意。

   （3）是与司法部门的关系，主要表现为:司法部门有权对管制权力的不当行使进行监督；有权对对管制性法律和法规进行司法解释；有权重新审查、搁置管制性法律、法规，甚至宣布其无效；在管制法律、法规的强制执行方面配合管制机构；有权强制管制部门履行其职责，尤其是在管制委员会没有或拒绝履行其职责的情况下。

    美国的各级管制委员会同时行使着准司法和准立法的功能。这一点与美国政府的模式大相径庭，后者是建立在权力分离形式上的。例如，在进行费率、服务或安全标准的检查时，管制委员会扮演的是行政机构的角色；在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它又履行着类似法院的功能，不仅如此，管制委员会还可以采用它认为需要采用的规则来起诉和处罚违规的公用事业企业。 

 五 美国独立管制机构的评价

美国的独立管制机构的集立法、司法和行政混合权力黄袍加身的事实引起了美国学术界，尤其是法学界的关注和激烈争论。美国联邦通讯委员会前主席曾自嘲地说，“很难想象一个人能够同时在周一和周二成为好的法官，在周三和周四马上就变成一个好的议员，而且在周五又摇身一变成为了一个好的行政官”。

    尽管美国的独立管制机构存在着功能配置方面的缺陷并存在着权力过度集中之嫌，但笔者以为，它在以下几个方面仍不乏积极意义。

    第一，独立管制机构的创立和运作有利于缩短过于冗长的立法、司法程序，提高管制效率。不仅如此，它在一定程度上打破了权力体制之间的传统疆域，体现了行政、立法和司法权力之间既相互独立又相互渗透和相互作用。从独立管制机构的权力配置和行使看，它属于一个受控体也属于一个施控体。作为受控体，它有限的立法、行政、司法功能始终受到上位力量的控制和制约，作为施控体，立法、行政、司法权力又可以通过独立管制机构作用于被管制对象。

其次，独立管制机构所实行的委员会制使其有别于一般的行政管制机构。由于不同于行政首长负责制，独立管制机构内部决策的形成更有赖于委员之间的相互磋商而非简单的命令与服从关系。如同美国学者沃特尔森所说，独立管制机构与行政机构的一个重要区别是:委员们的任期一般是固定的但非终身的，而行政官员的职位却是在终身制下可变动的。行政官员们倾向主动的管制或干预，谋求内部上司的赏识而获得晋升。独立管制机构还体现了专业、灵活化管理的特点。

    第三，处于下位的，独立的，或者说是三权合一的管制机构的存在并没有对处于上位的，三权分离的立法、行政和司法权威造成实质性的削弱。管制机构的自由裁量权依然受到美国政体中三权分立结构的左右。而且立法、司法和行政机构仍然可以在自己认为必要时直接介入管制过程而毋需顾忌管制机构是否同意。

  六 中国的行政主体制度 

（1）行政主体体现在“权 名 责”三个方面具体来说，首先享有国家行政权，是某组织成为行政主体的一个决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。 　　

（2）能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织成为行政主体的主要标准。判断某一组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。 　　

（3）能够独立承担法律责任，是行政机关及其他组织成为行政主体的一个关键性条件。某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政权管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。 

    基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实施管理的义务；同时，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体如果违反职责，应承担相应的行政责任。 　　

行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。如果说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。 　

七 美国独立管制机构对中国行政主体的启迪

公用事业管制机构属于建立在产业组织结构上的制度。我国目前对公用事业实行的是多重机构管理，如管理规划、市场准入和投资的各级计划部门、以行业技术或隶属关系为特征的“行业主管部门”、负责市场秩序的“工商管理部门”、负责价格管制的物价部门以及环境、技术和质量管理部门等，其中以“行业主管部门”最为典型。例如，铁道部是各级铁路运输企业的行业主管部门。民航总局是民航公司的行业主管部门。而以前的邮电部则是电信企业的行业主管部门等。不可否认，这种行业管理体制在特定的历史时期起到了一定的作用。

   必须指出，中国传统的以行业主管部门为主体的管制机构模式的缺陷之一是过于关注行业利益而忽视公众利益。甚至由于行政隶属关系的原因在实行着一种厂商保护主义，经常成为厂商利益的“政策保镖”。例如，民航总局过去曾三令五申严禁机票打折销售，表面上是为了防止民航公司之间恶性竞争，但正如一些学者指出的，除了所管辖的各民航公司之外，民航总局关注的对象中是否还应包括广大消费者？另一方面，行业主管部门通常更多地关注的是行业的技术或产业政策而不是竞争政策，如联通公司在刚刚进入市场时受到自上而下的各级邮电管理部门明目张胆地刁难和限制，其根本的原因就是其竞争对手中国电信当时的行业主管部门是原邮电部。而与此同时，工商管理部门由于其工作职责泛泛，缺乏专门人才、机构功能缺陷、制约手段不足以及与行业主管部门行政地位对等甚至相差而经常表现得束手无策。

    另外，我国行业主管部门在经济上被赋予过多的经济管制权力，特别是在市场准入和价格政策方面。而这些经济管制权力的行政性滥用一方面严重地损害了广大消费者的合法权益，另一方面又使得厂商对管制机构始终存有极强的利益预期。反过来又助长了“权力寻租”等不良社会现象。

    我国公用事业管制的另一机构性缺陷是长期实行的政企合一的管理和运营模式。政府部门和地方政府是管制政策和法规的制定者和监督者，同时也是投资者和具体经营者。例如《铁路法》第三条就明确规定“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作。…国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”。这实际上从法律上使得政企合一的行为合法化。而许多原来在行业管理部门任职的国家管理人员摇身一变成为企业集团的要人后，则进一步强化了行政部门与企业的感情和利益纽带。使得部分行业在改制过程中利用行政权力进行垄断行为的重新抬头。

    解决我国公用事业管制的机构性缺陷的首要方面是对长期左右行业政策、法律的机构功能缺陷进行纠正，包括纠正过于关注产业政策而忽视竞争政策和过于重视行业利益而忽视公众利益的倾向，必须将促进公用事业行业的有效竞争和保护消费者合法权益作为公用事业管制机构政策和立法的首要目标并以此来设计、配置我国公用事业管制的主要机构功能。鉴于公用事业关系到极为广泛的社会利益，以往的行业主管部门又由于与企业之间存在着千丝万缕的联系和利害关系，而工商管理部门由于其功能、权力的局限，难以有效处理消费过程中引发的各种争端。而通过司法程序提供救济往往会加大社会成本且耗时过长。

因此，可以尝试美国独立管制机构的经验，着手组建我国自己的公用事业独立管制机构并附之相应的管制权力。鉴于中国长期的政企不分的计划经济体制惯性和转轨过程中既得利益的影响，因此，在组建新的独立于原来各行业主管部门的管制机构时，可以在招聘原有行业主管部门中部分懂技术、善管理的人员基础上，有意识地吸纳经济管理、法律等相关学科领域的专家和官员。但是，为了保证该机构的独立性，由原行业主管部门转移过来的人员比例应适当予以控制。同时，还应加强立法和司法机构对管制机构的监督，确保管制机构的公正性和防止权力的不当行使。

参考资料   王名扬的《美国行政法》