浅谈烟草专卖管理中存在的问题，原因及对策

中国加入WTO以来，社会经济渐渐融入世界经济全球化的大潮，国内卷烟企业面对新的规则与竞争，只有随环境的变化而变化，烟草专卖管理工作也要随之而变革。不可避免的事实是，关税减让、配额和许可证管制将逐步得到取消，在国内市场加速开放的前提下，中国卷烟市场必将成为国内外烟草企业激烈竞争的场所。短期内国内烟草企业还能在烟草专卖制度的保护下得以维持发展，如何面对日益严峻的国际竞争，确保烟草行业的持续、健康、稳定发展，却是摆在我们面前亟待解决的问题。

毫无置疑，烟草专卖管理工作只有充分体现“与时俱进”的原则，加快自身的改革步伐，适应中国经济发展现状，适应国际贸易规则，适应世界经济发展，才能在国际市场竞争中立于不败之地。随着经济全球化进程的加快，烟草专卖管理工作正在发生着深刻的变化，逐渐从不合时宜的思想认识和工作方法中解放出来，以与时俱进的原则创造性地开展工作，总结新经验、探索新模式，在转型中促发展。

一、卷烟市场管理中存在的有关问题、原因及对策

（一）卷烟市场管理存在的几大难题

（二）存在问题的原因分析

（三）解决以上问题的对策

二、卷烟打假面临的形势与相应对策

（一）卷烟打假面临的形势

（二）卷烟打假的相应对策

参考文献

烟草专卖法律法规手册/国家烟草专卖局政策法规司编，北京：中国财政经济出版社，2008.1

烟草行业生产经营管理人员法律知识/国家烟草专卖局政策法规与体制改革司编，北京：中国财政经济出版社，2008.4

浅谈烟草专卖管理中存在的问题，原因及对策

冯玉华

在我国烟草实行国家专卖的形势下，烟草局（公司）除了负责卷烟销售之外，管理和规范市场也是其最重要的职责之一，对于烟草局（公司）的专卖管理职能可分为市场管理和卷烟打假两大块，笔者试对当前专卖管理和卷烟打假领域存在的问题、原因及对策做简要分析。

　　一、卷烟市场管理中存在的有关问题、原因及对策

　　（一）卷烟市场管理存在的几大难题

　　多年来，烟草专卖管理部门通过合理布局零售网络，全面推行诚信等级管理，强化管理责任制度，积极推进联合执法，在一定程度上打好了卷烟市场的监管基础，提高了卷烟市场的控制力，整肃了卷烟市场经营秩序。但卷烟市场仍然存在一些比较难于解决的问题：一是无证经营仍然是困挠着管理部门的头痛问题；二是部分地区还存在一些不法商贩暗地里派发销售宣传单，进行卷烟的违法经营；三是非渠道卷烟流入卷烟市场销售的现象时有发生，屡禁不绝；四是假冒伪劣卷烟的流入有所抬头，查处的压力和难度越来越大；五是对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大。以上五个问题由来以久，正在成为烟草专卖管理工作的“牛皮癣”，全国各地的烟草部门为此投入了大量的人力、物力和财力，但取得的效果并不是很理想。

　　（二）存在问题的原因分析

　　市场是动态的，市场也是复杂的，因而因市场所衍生的问题也是多种多样，原因更是千头万绪、纵横交错。要分析问题存在的原因所在，就必须以市场为大背景进行分析。下面，针对上述几个问题的存在原因，结合市场背景情况，进行简易分析。

　　第一，无证经营问题的存在，由来已久，究其原因，主要有以下几个：一是经济因素，受经济利益的驱动，一些商贩为图利而从事无证经营；二是烟草公司提供货源无法满足市场需求，市场货源供用空缺导致无证经营；三是受合理布局的影响，烟草零售网络的不完善导致了无证经营；四是烟草专卖管理部门对无证户的处罚权限缺失，导致无证经营不能很好地得到遏制。

　　第二，不法烟贩通过派发销售传单，从事违法销售卷烟行为现象的存在，主要原因：一是当地烟草公司的卷烟品牌结构不尽合理，导致某些品牌的卷烟供不应求，不能完全满足当地消费者的需求，给不法烟贩留有可乘之机；二是此类不法烟贩兜售对象往往是无证经营户，烟草专卖管理部门监管权限缺失；三是打击难度较大，此类不法烟贩行踪诡秘、行动谨慎，不易被查获，生存空间较大；四是法律风险较小，此类烟贩往往查获后会由于涉案货值不够，难于受到严厉的处罚而继续重操旧业。

　　第三，非渠道卷烟流入市场，主要是因为某些不法烟贩利用了当地市场卷烟市场消费特点，对某些畅销牌号的卷烟进行贩运销售，达到牟利目的。

　　第四，假冒伪劣卷烟的抬头趋势，主要原因为：一是假冒伪劣卷烟的高额利润的驱使；二是假冒伪劣卷烟制造工艺越来越好，导致消费者甚至是稽查人员识别难度越来越大，为其进入市场创造了条件；三是在卷烟的销售旺季，尤其是下半年的节日较多，卷烟的需求旺盛导致当地烟草公司很多货源供应不足，为售假分子提供了一定销售空间。

　　第五，对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大，主要是因为连锁店、加盟店本身的经营特点决定的。连锁店、加盟店由于存在经营或资金上的联结，很容易在市场中形成“二层网”、“网中网”，给专卖监管带来了一定的难度。

　　（三）解决以上问题的对策

　　第一，解决无证经营问题，可以从以下几个方面做好工作：一是深入调查，分清对象，根据性质，分层次、分重点取缔。可以要求片区稽查员经常上门对无证经营户进行劝戒，并在此基础上，还要充分与工商部门沟通协调，根据不同性质分层次、分重点取缔无证经营。首先取缔以销售假冒、走私烟为主的无证经营户列为整治重点，集中优势兵力打歼灭战，起好打击无证经营“龙头”作用；其次取缔专营卷烟的无证经营户。二是堵疏结合。取缔无证经营，堵是第一位的，有效阻止蔓延，把整治无证和打击大要案、地下网络紧密结合起来，进行有效根治。取缔无证经营的同时，根据不同情况劝导经营户变换经营地段，对变更后经营场所具备法定申请条件的，严格按照合理布局要求，优先予以办证，使之堵疏结合，标本兼治，达到综合治理的目的。

　　第二，解决不法烟贩通过派发销售传单，从事违法销售卷烟行为以及非渠道卷烟流入问题，一方面加大对此类行为的监控及打击力度，有力地惩处非法经营卷烟人员，起到震慑作用，另一面，要及时与业务部门沟通协调，及时根据市场需求，调整卷烟的品牌结构，充实市场需求空档，堵塞此类违法行为的流入渠道和生存空间。

　　第三，要解决假冒伪劣卷烟抬头趋势，可以从以下几个面做好工作：一是不断强化“源头”打击力度，避免假烟当地生产当地消化现象的存在；二是炼就一双识伪“火眼睛睛”，切实提高专卖执法人员现场识别真假卷烟的能力，强化辨假识假执法办案水平；三是勤查市场，依法加强对卷烟市场的检查，提高检查频率，并对诚信度不高的经营户实行重点监控，这不仅能从中发现违法经营行为，还能从心理上给违法经营分子产生一种震慑作用；四是培植“线人”，使专卖管理部门能随时掌握违法经营行为；五是建立利益共同体，经营户销售假冒商标卷烟，其行为都是利益驱使，专卖管理部门可以通过利益纽带，与经营户建立长期的利益共同体，堵塞假烟流入渠道；六是加大对经营户、广大消费者《烟草专卖法》的宣传教育力度，让他们明白《专卖法》的宗旨是保护他们自身的利益；七是与工商部门协调配和，加强对无证经营户的取缔。如此，形成经营户对假冒卷烟能自觉抵制销售，消费者能自觉抵制消费，人人都是举报线人，共同抵御假冒卷烟流入的打击格局。

　　第四，对于连锁店、加盟店的监管问题，可以通过关联监管来解决问题。可以通过实行一个单店一张卷烟零售许可证，由持证单位分别订货，防止总部集中货源形成势力。同时片区稽查员要合理设定拜访频率，要基本掌握每个单店的卷烟购进数量和销售数量，掌握这类零售户内部网络各节点的真实销售数据，将所有节点纳入卷烟销售网络统一管理，避免形成二层网、网中网，引导其合法经营，便于控制管理。

　　二、卷烟打假面临的形势与相应对策

　　从某种程度来说，卷烟打假既指“源头”打假，也包括“下游”打假。下面，笔者就从这两方面谈谈对卷烟打假形势的认识。

　　（一）卷烟打假面临的形势

近年来，通过认真落实卷烟打假的“三大机制”，全面深化“四个转变”，加大打假宣传排查力度，始终保持卷烟打假的高压态势，卷烟打假工作取得了明显成效。但是，卷烟打假形势依然严峻。一是当前卷烟制售假活动不断呈现新的动向，制假门类齐全，专业化、网络化十分明显且与地方势力相勾结，触底反弹的现实危险很大。二是制售假组织更加严密，方式更加隐蔽，手段更为狡诈，反侦察能力大大增强，使防范和打击的难度加大。三是由于暴利的驱使和重点地区打击力度的增大，卷烟制售假活动向周边进一步渗透的危险大大增加。因此，在卷烟打假工作上不敢有丝毫的放松。

假烟暗流花样百出，形势依然严峻。一是“狡兔三窟”，为逃避打击，迷惑执法人员，减少被查获后的经济损失，不法烟贩往往将假烟分藏在几个窝点，且窝点大多选择在城郊结合部、城中村居民区和较为偏僻地段。在销售过程中，烟贩也颇费心思，从不固定从一个窝点发货，一般以打的、骑摩托车或自行车的方式送货。二是“蚂蚁搬家”，随着烟草、公安、检察、法院等部门打假协同力度的不断提升，烟草市场打假的稽查力度和频率也在不断的增加，尤其是专卖人员不定期地突访、巡查和联检，令不法烟贩提心吊胆，这样便迫使他们只能将假烟囤积于窝点内，要想上门推销或送货，他们也只能将假烟化整为零一条一条地送，如同“蚂蚁搬家”一样，而不像过去那样大张旗鼓，招摇过市，以免被逮住。三是“偷梁换柱”，为了便于消费者识别真假烟，烟草公司在销售的每条烟上都贴有相应的防伪标码。对此不法烟贩时常如法炮制，购进假烟后，更换卷烟包装或加贴假冒标码，使假烟“旧貌换新颜”。四是“乔装运输”，主要特征就是不法烟贩对假烟进行伪装后，通过货运部以零担托运的方式对假烟进行运输。在办理托运时，他们时常用虚假的身份资料及联络方式与货运部签订运输协议，或是约定货到自提，所以一旦卷烟被查扣，往往无法找到真正的当事人。加之这些年来国家治理公路“三乱”，规定了除公安、交警外，其它部门不得上路设卡检查，所以目前利用这种形式非法运输假冒卷烟的现象日趋频繁。五是“诡秘操作”，随着执法力度的加大，卷烟市场秩序日趋规范，许多销售假冒烟的非法分子为提高生存能力纷纷转入地下，其作案手段、方法更趋多样化、隐蔽化，如把仓库与店面分离，化整为零，分散销售，实行电话预约、送货上门，柜台单包摆样。其网络呈家族化、组织化、严密化的趋势，即以亲戚、朋友、同乡等形式发展销售假冒烟网络，从事售假活动，并且分工明确，组织严密。销售假冒烟手段、方法的狡猾隐蔽及假冒烟地下销售网络的家族化、组织化、严密化对烟草专卖管理部门的日常查处带来一系列难题。

　　（二）卷烟打假的相应对策

　　1.做好卷烟“源头”打假工作

要做好卷烟“源头”打假工作，可以从以下做好工作：一是要加强对卷烟打假工作的领导，落实卷烟打假责任。二是要通过认真总结经验教训，针对不断变化的新形势，采取有力措施，保持严厉打击的高压态势，确保制售假案件明显下降。三是要研究卷烟打假工作的治本之策，把“防”放在更加突出的位置。因为，仅靠“打”决非治本之策，立足“防”才是根本之路。尤其是要突出基层的防范作用。四是要进一步把“打源头”与“打源尾”有机结合起来，加大市场监管查处力度，有力摧毁制售假赖以生存的市场条件。五是要进一步健全和完善打假长效工作机制，充分协调并协助好各级政府，发挥各级职能部门的执法优势，形成标本兼治的打假合力，特别是协助各级政府充分发挥各级打假办的组织协调和公安机关打假主力军的作用，进一步转变打假观念，建立畅通的信息情报渠道，加大案件经营、案件督办和追逃力度。六是要全力协调并配合好各级司法部门，加强卷烟打假方面的法律法规的适用，努力实现重典治假，从根本上给制售假违法犯罪分子以毁灭性的打击，力争实现卷烟打假由遏制向根治转变的工作目标。

近年来，各级烟草部门认真贯彻落实国家烟草专卖局的专卖管理工作部署，积极开展“查窝点、打网络、强管理、保净化”打假活动，尽管取得了良好的经济效应和社会效应。可为患已久、打而不绝的假烟还是源源不断，就不得不进行反思，到底问题出在哪里？说到底还是市场还存在假烟销售渠道，市场还有假烟生存空间。因而，“源头”打假重要，“下游”打假同样也很重要。

2.做好堵塞假烟渠道工作

　　一是要以法制宣传教育为重点，提高案件线索来源的针对性。以普法为契机，多形式、多途径，广泛开展法律宣传教育活动，增强经营者的守法意识和自我保护意识，增强消费者的法律意识和维权意识，形成一个自觉防御体系。

　　二是要扩展信息渠道，提高案件线索来源的实效性。信息是有效打击假冒卷烟的重要条件，堵源截流是净化市场的根本措施。为此，专卖部门要充分利用现有能够利用的资源，扩大线索来源，及时受理消费者和社会各届的申投诉，提高案件线索来源的实效性、准确性，增强对市场的控制力。

　　三是要全面建立和完善联合办案制度，健全卷烟打假的长效机制。杜绝假烟、净化市场，只靠烟草部门的专卖执法是远远不够的，要利用刑事执法和行政执法的联合，加大执法的力度。

　　四是要提升经营案件能力，提高卷烟打假工作质量。面对新形势下出现的制假售假网络组织严密、隐蔽性强等特点，要强化案件经营意识。案件调查人员在案件查处过程中，对查获的假烟来源去向认真跟踪追溯，对于有价值的线索，甚至腰协调公安机关一起认真研究，联合部署行动。

　　五是要强化市场管理，不断提高市场控制能力，综合运用法律手段，依法严厉打击销售假烟违法犯罪行为，有效整顿卷烟市场秩序。

　　六是要利用已有激励机制，提高案件举报的积极性。专卖部门要通过宣传已有的奖惩激励机制，鼓励举报人举报，不断提高案件线索举报人的举报积极性。

　　七是要强化执法队伍建设，不断提高队伍的综合素质。烟草市场的监督稽查工作专业性强，涉及面广，难度大，要求高，能不能做好新形势下卷烟打假工作，归根到底取决于专卖队伍素质如何。一方面通过强化学习培训，规范执法行为，建立一支工作效率高、监控市场有力、执法规范的专卖稽查队伍，另一方面要通过加强监督和考核，不断激励先进、鼓励后进，增强稽查人员的责任感、危机感。以此来强化对卷烟市场的监管，实现对卷烟市场的有效管理。